Taxes sur les antennes GSM : victoire à la Pyrrhus des opérateurs contre les municipalités

Publié le 12/07/2012 par Etienne Wery

Seuls les propriétaires des infrastructures permettant la fourniture de services de téléphonie mobile peuvent être soumis à une redevance pour leur installation sur un domaine public. Par conséquent, les opérateurs qui utilisent simplement ces infrastructures ne sont pas soumis à cette redevance.

La question soumise à la Cour de justice de l’Union européenne consiste à savoir si une réglementation nationale qui impose une taxe pour l’utilisation du domaine public municipal non seulement aux opérateurs propriétaires des réseaux de téléphonie déployés sur ce domaine, mais également aux opérateurs titulaires de droits d’utilisation, d’accès ou d’interconnexion auxdits réseaux, relève de la possibilité offerte aux États membres par l’article 13 de la directive « autorisation » de soumettre à une redevance « les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés » afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une répartition optimale de ces ressources.

En particulier, c’est la question des opérateurs qui utilisent l’antenne sans en être propriétaires (via un droit d’utilisation, ou de l’interconnexion par exemple) qui est au centre des débats.

Le cadre juridique

C’est la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques qui est le texte de référence en Europe. On appelle cette directive la directive « cadre ».

Son article 12  L’article 12 de la directive-cadre crée un principe de bonne gestion qui demande de rationaliser l’aménagement du territoire nécessaire à l’implantation des infrastructures :  « Lorsqu’une entreprise fournissant des réseaux de communications électroniques a le droit, aux termes de la législation nationale, de mettre en place des ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées, ou peut profiter d’une procédure d’expropriation ou d’utilisation d’un bien foncier, les autorités réglementaires nationales encouragent le partage de ces ressources ou de ce bien foncier. »

Cette disposition permet même d’imposer le partage des infrastructures : « En particulier lorsque les entreprises sont privées de l’accès à d’autres possibilités viables du fait de la nécessité de protéger l’environnement, la santé ou la sécurité publiques, ou de réaliser des objectifs d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, les États membres peuvent imposer le partage de ressources ou de biens fonciers (y compris la colocalisation physique) à une entreprise exploitant un réseau de communications électroniques ou prendre des mesures visant à faciliter la coordination de travaux publics uniquement après une période de consultation publique appropriée au cours de laquelle toutes les parties intéressées doivent avoir la possibilité de donner leur avis. Ces arrangements de partage ou de coordination peuvent inclure des règles de répartition des coûts du partage de la ressource ou du bien foncier.»

L’article 13 permet quant à lui aux municipalités de percevoir un droit (une taxe) pour ces infrastructures : « Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive-cadre.»

Le litige

Grâce à ce texte, les municipalités ont trouvé dans les infrastructures – typiquement les antennes GSM – une source de revenu non négligeable.

En Espagne par exemple, elles lèvent une taxe non seulement sur le propriétaire de l’antenne, mais aussi sur les opérateurs qui l’utilisent sans en être propriétaire.

La situation des « opérateurs non propriétaires » est fréquente : puisqu’il faut rationaliser l’espace (principe de bonne gestion ci-dessus), il est ridicule de mettre quatre antennes au même endroit pour les quatre opérateurs actifs dans le pays : si une seule suffit d’un point de vue technique, la municipalité ne délivre qu’un seul permis, et les opérateurs se partagent l’antenne.

En réalité, le maillage des antennes est fondé sur ce principe et si l’on n’agissait pas ainsi, le paysage serait défiguré par des milliers d’antennes en plus de celles qui existent déjà. On imagine aussi les retombées sur la santé car on multiplierait les sources d’émission.

Les municipalités sont donc plongées en plein dilemme :

• Pour augmenter les revenus, elles voudraient multiplier les antennes ;
• Mais elles ne peuvent le faire car le principe de bonne gestion s’y oppose et la population n’apprécie en général que moyennement.

D’où l’idée des municipalités espagnoles de percevoir une redevance pour les droits de mise en place des ressources non seulement à l’opérateur qui est propriétaire du réseau de télécommunications électroniques, mais également aux opérateurs qui se bornent à recevoir des services d’interconnexion et qui, par voie de conséquence, se limitent à avoir accès audit réseau ainsi qu’à utiliser celui-ci.

L’arrêt rendu

Pour la cour, « Bien que ni la notion de mise en place de ressources sur ou sous des biens publics ou privés ni le débiteur de la redevance relative aux droits afférents à cette mise en place ne soient définis, en tant que tels, dans la directive «autorisation», il y a lieu de relever, d’une part, qu’il résulte de l’article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive-cadre que les droits pour permettre la mise en place de ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées sont octroyés à l’entreprise autorisée à fournir des réseaux de communications publics, c’est-à-dire à celle qui est habilitée à mettre en place les ressources nécessaires sur le sol, dans le sous-sol ou dans l’espace situé au-dessus du sol.

D’autre part, ainsi que l’a relevé Mme l’avocat général aux points 52 et 54 de ses conclusions, les termes «ressources» et «mise en place» renvoient, respectivement, aux infrastructures matérielles permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques et à leur mise en place matérielle sur la propriété publique ou privée concernée.

Il s’ensuit que seul peut être débiteur de la redevance pour les droits de mettre en place des ressources, visée à l’article 13 de la directive «autorisation», le titulaire desdits droits, qui est également le propriétaire des ressources installées sur ou sous les biens publics ou privés concernés.

Dès lors, ne saurait être admise, au titre de «redevance sur les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés» au sens de l’article 13 de la directive «autorisation», la perception de redevances telles que celles en cause au principal, en ce qu’elles s’appliquent aux opérateurs qui, sans être propriétaires de ces ressources, les utilisent pour la fourniture de services de téléphonie mobile et exploitent ainsi ce domaine public.

Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 13 de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une redevance pour les droits de mise en place de ressources sur ou sous des biens publics ou privés aux opérateurs qui, sans être propriétaires de ces ressources, utilisent celles-ci pour fournir des services de téléphonie mobile. »

Victoire à la Pyrrhus

C’est une victoire des opérateurs, sans aucun doute.

Victoire d’autant plus nette qu’au passage, la Cour constate que, dans le cadre de la directive « autorisation », les États membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques que celles prévues par cette directive. 

Mais une victoire à la Pyrrhus quand même car il reste de multiples inconnues :

1.  La cour valide le principe des taxes qui était remis en cause devant plusieurs juridictions nationales.

On ne saurait être plus claire quand elle écrit que "les États membres sont notamment habilités à imposer des redevances sur les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés". 

2.  La cour a rendu un arrêt minimaliste, qui règle certes la question des émetteurs partagés mais qui ne règle pas tout.

L’arrêt règle par exemple la question des zones blanches en France (par exemple les massifs montagneux où une antenne suffit et est partagée de droit par les opérateurs). Lorsqu’il il y a un droit d’utilisation accordé par un opérateur-propriétaire à un opérateur-utilisateur, le sort de la taxe est réglé.

Mais qu’en est-il des mâts partagés : sur un seul mat arrimé à une dalle de béton unique, on accroche plusieurs émetteurs qui appartiennent à différents opérateurs? Est-ce le mat qui engendre la taxe ? Est-ce la dalle ? est-ce au contraire l’apposition d’un émetteur sur ce mât?

3.  Enfin, cet arrêt va placer pas mal de communes devant un choix cornélien.

Vont-elles continuer d’appliquer avec rigueur le principe de bonne gestion en stimulant le partage de ressources mais en sachant qu’elles se tirent une balle dans le pied puisqu’elles se privent de revenus sur les opérateurs-utilisateurs. Vont-elles au contraire assouplir l’application de ce principe pour encaisser plus de taxes des opérateurs-propriétaires.

A l’heure de l’internet mobile très haut débit et du 4G, qui nécessitent plus d’antennes encore, on n’a pas fini d’en parler.