Ordonnance sur les échanges électroniques entre usagers et administration : première analyse critique

Publié le 29/03/2006 par Thibault Verbiest

Le Sénat est sur le point de ratifier l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives (voir le projet de loi de ratification). L’ordonnance a été prise sur le fondement de la loi de du 9 décembre 2004 de simplification…

Le Sénat est sur le point de ratifier l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives
(voir le projet de loi de ratification).

L’ordonnance a été prise sur le fondement de la loi de du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Pour faire simple, elle est le pendant de la loi pour la confiance dans l’économie numérique dans le cadre restrictif de l’administration électronique.

Pourquoi légiférer en cette matière ?

Pourquoi adopter une loi particulière dans ce domaine ? Il est légitime de se poser la question car dans d’autres domaines du droit, il n’est pas apparu nécessaire d’adopter une législation spécifique ; l’on pense notamment à protection des données personnelles, domaine où l’Etat et les collectivités publiques sont soumis au droit commun de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, sous réserve de certains aménagements.

En l’occurrence, l’on aurait pu se contenter, pour l’essentiel, d’appliquer aux relations électroniques avec l’administration les nouvelles lois transposant les directives européennes « signature électronique » de décembre 1999 et « commerce électronique » de juin 2000, à savoir la loi n°200-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l’information et relative à la signature électronique, la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique (et ses décrets d’application), ainsi que l’ordonnance 2005-674 du 16 juin 2005 relative à l’accomplissement de certaines formalités contractuelles par voie électronique.

Une première raison qui peut sembler évidente est que ces nouvelles dispositions ont toutes été intégrées au Code civil, siège des relations entre particuliers.

Mais c’est oublier les origines européennes des textes précités.

La directive « signature électronique »

La directive « signatures électroniques » est explicite quant à son application à l’administration électronique : «les signatures électroniques seront utilisées dans le secteur public au sein des administrations nationales et communautaires et dans les communications entre lesdites administrations ainsi qu’avec les citoyens et les opérateurs économiques, par exemple dans le cadre des marchés publics, de la fiscalité, de la sécurité sociale, de la santé et du système judiciaire» (considérant 19).

L’article 3.7 permet seulement aux États membres de « soumettre l’usage des signatures électroniques dans le secteur public à des exigences supplémentaires éventuelles. Ces exigences doivent être objectives, transparentes, proportionnées et non discriminatoires et ne s’appliquer qu’aux caractéristiques spécifiques de l’application concernée. Ces exigences ne doivent pas constituer un obstacle aux services transfrontaliers pour les citoyens. »

Or tel n’est pas le cas en l’espèce : l’article 8 de l’ordonnance semble bien créer un régime de signature électronique distinct de celui institué par la loi du 13 mars 2000 (créant l’article 1316-4 du code civil) :

« Les actes des autorités administratives peuvent faire l’objet d’une signature électronique. Celle-ci n’est valablement apposée que par l’usage d’un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l’article 9, qui permette l’identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec l’acte auquel elle s’attache et assure l’intégrité de cet acte. »

Pour rappel, le décret n° 2001-272 du 30 mars 2001 pris pour l’application de l’article 1316-4 du code civil et relatif à la signature électronique donne une définition de la signature électronique identique à celle consacrée par la directive européenne :

« Art. 1er. – Au sens du présent décret, on entend par :
1. « Signature électronique » : une donnée qui résulte de l’usage d’un procédé répondant aux conditions définies à la première phrase du second alinéa de l’article 1316-4 du code civil ; »

Le décret définit ensuite les notions de signature électronique sécurisée, de certificat électronique qualifié et de prestataire de services de certification électronique, au cœur même du système d’assimilation de la signature électronique à la signature manuscrite.

L’ordonnance commentée crée donc un système référentiel différent de celui prévu par le décret du 31 mars 2001, contrairement aux vœux du législateur européen. Les autres Etats membres s’y sont d’ailleurs conformé. Ainsi, la Belgique a-t-elle appliqué sa loi de transposition de la directive sur les signatures électroniques pour reconnaître la validité des certificatifs intégrés à la carte d’identité électronique, centre du dispositif belge de l’administration électronique.

La directive « commerce électronique »

La directive sur le commerce électronique définit son champ d‘application en partant de la notion de « services de la société de l’information ».

Le droit français n’a pas consacré de manière littérale cette notion, préférant la scinder en deux définitions parentes mais distinctes : d’une part l’activité de « commerce électronique » rattachée au droit civil et d’autre part les services de « communication au public en ligne » rattachés au droit de l’audiovisuel.

Mais cette notion matricielle de « service de la société de l’information », qui doit continuer à servir de fondement à toute interprétation des textes nationaux de transposition, peut-être également s’appliquer aux services fournis par l’Etat dans le cadre de l’administration électronique ?

Une réponse est apportée par le considérant n° 19 de la directive 98/48/CE, qui définit la notion pour la première fois en droit communautaire : «qu’une telle caractéristique fait défaut dans les activités que l’État accomplit sans contrepartie économique dans le cadre de sa mission, notamment dans les domaines social, culturel, éducatif et judiciaire ; que, de ce fait, les règles nationales concernant ces activités ne sont pas couvertes par la définition prévue à l’article 50 du Traité et ne rentrent donc pas dans le champ d’application de la présente directive».

En d’autres termes, la directive sur le commerce électronique ne s’appliquerait pas aux services publics fournis par l’Etat et qui ressortent de sa mission essentielle. A contrario, la directive devrait-elle s’appliquer à la myriade de services payants que l’Etat et les collectivités fournissent aux administrés (délivrance de copies d’actes, de plaques d’immatriculation etc.).

L’ordonnance commentée institue un « guide des bons usages électroniques » entre l’administration et les usagers qui s’inspiré grandement des principes de la loi pour la confiance pour l’économie numérique et de l’ordonnance 2005-674 du 16 juin 2005, qui transpose la directive européenne. L’on pense notamment au principe de l’accusé de réception.

En soi, c’est louable. Etait-ce nécessaire ? En partie seulement si l’on considère que l’administration électronique « payante » ressort des services de la société de l’information, avec le risque d’une contradiction dans les textes et dans la définition précise des obligations qu’ils imposent à l’administration.

Voici les principales dispositions de l’ordonnance :

Valeur juridique du courrier électronique

L’administration peut répondre par voie électronique à toute demande d’information formulée par voie électronique par un usager ou une administration.

Dès lors qu’un usager a transmis par voie électronique une demande ou une information et que l’administration en a accusé réception, l’administration est régulièrement saisie. Elle ne peut pas demander à l’usager de doubler son envoi par un courrier papier.

Tout envoi par voie électronique d’un usager à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception, et, le cas échéant d’un accusé d’enregistrement si l’accusé de réception ne peut être émis immédiatement. Ces documents, outre le fait qu’ils informent l’usager sur les coordonnés du service qui va traiter sa demande ou sur les voies de recours, donne date certaine à l’accomplissement de la démarche. L’émission des accusés de réception se fera dans les conditions prévues par le RGS (Référentiel Général de Sécurité)

Echange d’information entre administrations avec l’accord express de l’usager

Dès lors qu’une administration, en vertu d’un texte, demande à un usager la production d’une information ou d’un document émanant d’une autre administration, l’administration demanderesse peut se la voir directement communiquer par l’administration émettrice avec l’accord de l’usager.

Espace de stockage personnel

L’ordonnance prévoit pour les usagers la possibilité de disposer d’un espace de stockage en ligne, personnalisé et personnalisable, qui aura pour vocation d’accueillir les documents administratifs les concernant, ainsi qu’un bloc-notes contenant des informations permettant de remplir des formulaires en ligne. Ce service sera expérimenté début 2006 avant sa mise en place à la fin de l’année.

Cet espace de stockage est placé sous le contrôle de l’usager ; il est ouvert et clos à sa demande. L’administration, avec l’accord de l’usager, pourra y déposer des documents.

Signature électronique

L’ordonnance crée également les conditions permettant la signature électronique des actes des autorités administratives, dans les conditions prévues par le Référentiel Général de Sécurité.

Sécurité

Le Référentiel Général de Sécurité fixe les règles que doivent respecter les Systèmes d’Information pour assurer la sécurité des informations échangées par voie électronique. Ainsi les autorités administratives mettant en place un système d’information détermineront les fonctions de sécurité nécessaires pour protéger le système et choisiront parmi le niveau de sécurité prévu pour ces fonctions dans le référentiel.

Interopérabilité

Un Référentiel Général d’Interopérabilité (RGI) prévoit des dispositions relatives à l’interopérabilité des systèmes d’information destinées à assurer une meilleure communication des différents systèmes des administrations.

Plus d’infos ?

En lisant le l’ordonnance sur ce site .

En consultant le site du Master « Droit de l’internet – administration/entreprises » de l’Université Paris I.