La nouvelle réglementation européenne sur les communications électroniques
Publié le 21/04/2002 par Thibault Verbiest, Janice Dervaux
Le 7 mars dernier, la Commission européenne et le Parlement adoptaient, suivant la procédure de codécision, 4 des 5 nouvelles directives devant former le nouveau cadre réglementaire des infrastructures et services de communications électroniques. Il s’agit des directives « cadre », « accès et interconnexion », « autorisation » et « service universel » (voir…
Le 7 mars dernier, la Commission européenne et le Parlement adoptaient, suivant la procédure de codécision, 4 des 5 nouvelles directives devant former le nouveau cadre réglementaire des infrastructures et services de communications électroniques.
Il s’agit des directives « cadre », « accès et interconnexion », « autorisation » et « service universel » (voir notre rubrique « législation »). La directive « protection de la vie privée » est, quant à elle, toujours en chantier.
La genèse du nouveau cadre
A la suite de la libération, au 1er janvier 1998, des marchés des télécommunications, la Commission européenne lançait, en 1999, la procédure de réexamen du cadre réglementaire (actuel) des télécommunications.
Dans sa communication « Réexamen 1999 », la Commission réalisait un « état des lieux » du cadre actuel et constatait les nombreuses difficultés rencontrées dans son application.
Parmi ces difficultés, la Commission pointait principalement celles liées au phénomène de convergence entre les télécommunications, les technologies de l’information et des médias. Actuellement, des règles différentes s’appliquent pour réglementer les différentes infrastructures de communications et les services associés.
Cependant, la convergence implique que les mêmes services puissent être fournis en empruntant n’importe quel réseau de transmission : réseau fixe ou mobile, réseau de télécommunication ou de télévision par câble, réseau par satellite ou terrestre. Dès lors, l’existence de cadres réglementaires distincts pour les différentes infrastructures de communication et les services associés est susceptible d’engendrer des incohérences et risque de fausser la concurrence.
La Commission constatait également que l’évolution technologique est tellement rapide que plusieurs textes sont devenus totalement dépassés. Par ailleurs, le cadre actuel se compose de pas moins de 20 instruments réglementaires parmi lesquels la navigation est particulièrement difficile. Une simplification et un toilettage du cadre actuel semblaient donc s’imposer.
Sur la base de ces constatations principales (et bien d’autres plus spécifiques), la Commission lançait des pistes de réflexions et de modifications et proposait une refonte du cadre réglementaire actuel ayant notamment pour but de couvrir toutes les infrastructures de communications et les services associés.
Dans cette optique, la Commission proposait que le nouveau cadre réglementaire soit structuré autour de trois grands axes :
Ces propositions de la Commission furent soumises à la consultation publique des acteurs concernés (opérateurs, autorités réglementaires nationales, entreprises du secteur…). Après avoir récolté ces avis, la Commission adoptait, en juillet 2000, sept propositions de textes réglementaires destinés à constituer le nouveau cadre.
Il s’agissait tout d’abord de cinq propositions de directives d’harmonisation basées sur l’article 95 du Traité CE devant être adoptées par le Parlement européen et le Conseil selon la procédure de codécision visée à l’article 251 du Traité CE (procédure particulièrement compliquée et longue impliquant une navette entre la Commission, le Parlement et le Conseil) : les propositions « cadre », « accès et interconnexion », « autorisations » « service universel et droits des utilisateurs » et « protection de la vie privé ». A celles-ci s’ajoutaient les propositions de règlement sur le dégroupage de l’accès à la boucle locale et de décision sur la politique communautaire en matière de spectre radioélectrique, devant également être adoptées en codécision.
On notera également qu’à ces sept instruments réglementaires doit s’adjoindre une directive de libéralisation, sur la base de l’article 86 du Traité CE, relative à la concurrence dans les marchés de services de communications électroniques. Le projet de texte a été publié en mars 2001 mais il semble qu’il soit laissé en friche pour le moment (il devrait normalement être remis sur les rails pour être adopté quand la période de transposition du nouveau cadre dans le droit interne des Etats membres sera terminée).
La procédure de codécision a donc démarré en juillet 2000 et vient d’aboutir, ce 7 mars dernier (soit après 17 mois), pour ce qui concerne les directives « cadre », « accès et interconnexion », « autorisations », « service universel et droits des utilisateurs », ainsi que pour la décision « spectre ».
La directive « protection de la vie privée » n’a pas connu la même évolution et reste, actuellement en cours d’adoption. Au contraire, le règlement relatif au dégroupage de l’accès à la boucle locale a été la première mesure a être adoptée et est en vigueur depuis le 2 janvier 2001.
Survol des quatre nouvelles directives adoptées
La directive « cadre »
Elle constitue le noyau du nouveau cadre réglementaire et contient des dispositions horizontales servant aux 4 autres directives particulières. De façon globale, elle détermine la portée du nouveau cadre et précise les principales définitions.
Elle organise les autorités réglementaires nationales (ARN, telle que l’I.B.P.T.), elle définit les objectifs et les principes qui président à leurs activités et leur intervention dans le cadre de la résolution des litiges. Elle aborde la question de la coopération de ces ARN avec les différentes autorités concernées ainsi que la coordination et l’harmonisation des positions des différentes ARN des Etats membres.
En ce qui concerne le champ d’application du nouveau cadre, celui-ci couvre l’ensemble des réseaux et des services de communications électroniques. Les réseaux de communications électroniques sont définis comme étant « les systèmes de transmissions et, le cas échéant, les équipements de commutation ou de routage et les autres ressources qui permettent l’acheminement de signaux par câble, par voie hertzienne, par moyen optique ou par d’autres moyens électromagnétiques, comprenant les réseaux satellitaires, les réseaux terrestres fixes (avec commutation de circuit ou de paquets, y compris l’Internet) et mobiles, les systèmes utilisant le réseau électrique, pour autant qu’ils servent à la transmission de signaux, les réseaux utilisés pour la radiodiffusion sonore et télévisuelle et les réseaux câblés de télévision, quel que soit le type d’information transmise ».
Par ailleurs, un service de communications électroniques est défini comme étant « le service fourni normalement contre rémunération qui consiste entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques, y compris les services de télécommunications et les services de transmission sur les réseaux utilisés pour la radiodiffusion, mais qui exclut les services consistant à fournir des contenus à l’aide de réseaux et de services de communications électroniques ou à exercer une responsabilité éditoriale sur ces contenus ; il ne comprend pas les services de la société de l’information tels que définis à l’article 1er de la directive 98/34/CE qui ne consistent pas entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques ».
Ces définitions particulièrement touffues montrent clairement que le phénomène de la convergence a bien été pris en compte. En outre, le nouveau cadre réglementaire n’a vocation à s’appliquer qu’à la transmission et non au contenu de celle-ci.
La directive « autorisations »
Elle concerne l’accès, pour les opérateurs, au marché des communications électroniques. Le principe de base est celui de l’autorisation générale entendue comme étant un cadre juridique mis en place par les Etats membres, qui garantit le droit de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques et qui détermine les obligations propres au secteur pouvant s’appliquer à tous les types de réseaux et services ou à certains d’entre eux.
En vertu de ce principe, tout opérateur peut prester son activité sans devoir, au préalable, obtenir de l’ARN une décision expresse ou tout autre acte administratif. Néanmoins, les Etats membres peuvent mettre en place un système de notification. L’opérateur doit alors, avant de pouvoir commencer son activité, faire une déclaration auprès de l’ARN attestant de son intention de fournir un réseau ou des services de communications électroniques. Une fois cette déclaration faite, l’activité peut être exercée sans autres formalités à accomplir.
L’attribution de l’autorisation générale donne à l’opérateur le droit de fournir le service, de négocier l’interconnexion, d’être désigné comme prestataire de service universel.
En ce qui concerne l’accès aux radiofréquences et aux numéros, ceux-ci étant considérés comme des ressources rares, leur utilisation peut être soumise à l’octroi de droits d’utilisation individuels. Par ailleurs, ces droits d’utilisation peuvent être limités sous certaines conditions.
La directive établit également des principes devant être respectés par les Etats membres en ce qui concerne la perception des taxes administratives et des redevances pour les droits d’utilisation et les droits de mettre en place des ressources.
La directive « accès et interconnexion »
L’accès vise la mise à la disposition d’une autre entreprise de ressources ou de services en vue de la fourniture de services de communication électroniques. L’interconnexion est un type particulier d’accès qui consiste en « la liaison physique et logique des réseaux de communications publics utilisés par la même entreprise ou une entreprise différente, afin de permettre aux utilisateurs d’une entreprise de communiquer avec les utilisateurs de la même entreprise ou d’une autre, ou bien d’accéder aux services fournis par une autre entreprise ».
L’objectif de cette directive, qui contient quelques dispositions spécifiques aux services de télévision et de radio numériques, est de favoriser les négociations commerciales des accords d’accès aux réseaux de communications ainsi qu’à leur interconnexion. Le principe est d’utiliser la réglementation en matière de concurrence comme instrument de réglementation du marché. Cependant, tant que le marché n’est pas tout à fait concurrentiel, les ARN doivent intervenir.
La directive établit comme principes que les Etats membres doivent veiller à ce qu’il n’existe aucune restriction qui empêchent les entreprises d’un même Etat membre ou de différents Etats membres de négocier des accords d’accès et/ou d’interconnexion. Par ailleurs, les opérateurs de réseaux publics de communication ont le droit et, lorsque d’autres entreprises titulaires d’une autorisation le demandent, l’obligation de négocier une interconnexion réciproque, pour fournir des services de communications électroniques accessibles au public.
La concurrence n’étant pas parfaite, les ARN peuvent imposer des obligations d’accès et d’interconnexion non seulement aux opérateurs qui disposent d’une puissance significative sur le marché (telle que définie par la directive « cadre ») mais également à tous les opérateurs moyennant certaines conditions
La directive « service universel et droits des utilisateurs »
Dans un premier volet, la directive traite du service universel qui recouvre la fourniture d’accès en position déterminée, les services de renseignements téléphoniques et annuaires, les postes téléphoniques payants publics et des mesures particulières en faveur des utilisateurs handicapés et à faibles revenus.
Dans un second volet, la directive traite des droits des utilisateurs et leur reconnaît un certain nombre d’intérêts qui se doivent d’être satisfaits (portabilité des numéros, numéro d’urgence européen, fourniture de services complémentaires…).
En ce qui concerne les prestations de service universel, on constate qu’elles restent viscéralement attachées à la téléphonie vocale. L’idée d’un service universel de l’accès à l’Internet a déjà été évoquée mais ne semble pas avoir été prise en compte dans le champ d’application ainsi adopté.
Les Etats membres peuvent désigner les entreprises devant effectuer les prestations de service universel. Lorsque la fourniture du service universel représente une charge injustifiée pour les entreprises désignées comme fournisseurs, elles sont alors rémunérées pour ces prestations, calculées à leur coût net. Pour ce qui concerne le mode de financement du service universel, la directive laisse deux options aux Etat membres : soit un financement par l’Etat lui-même, sur les deniers publics, soit un financement provenant du secteur des communications électroniques.
Entrée en vigueur ?
Les quatre nouvelles directives (ainsi que la décision « spectre ») sont actuellement en attente de leur publication au Journal Officiel des Communautés Européennes qui pourrait se produire à la fin de ce mois. Le jour de leur publication sera également le jour de leur entrée en vigueur. Dès cette date, les Etats membres disposeront, vraisemblablement, d’une quinzaine de mois pour les implémenter dans leur droit interne.
Article paru dans L’Echo du 18 avril 2002 – Chronique « Droit & Multimédia »