Après Gambelli, voici Placanica. La Cour de Justice enfonce le clou contre les monopoles dans le secteur des jeux et paris

Publié le 06/03/2007 par Thibault Verbiest, Etienne Wery

Coup de tonnerre dans le monde des jeux et paris. Trois ans après l’arrêt Gambelli, la Cour de justice européenne remet le couvert. Elle juge les sanctions pénales italiennes pour les collectes de paris par des intermédiaires agissant pour la compte de sociétés étrangères, contraires au droit communautaire. Pour la Cour, un État membre ne…

Coup de tonnerre dans le monde des jeux et paris. Trois ans après l’arrêt Gambelli, la Cour de justice européenne remet le couvert. Elle juge les sanctions pénales italiennes pour les collectes de paris par des intermédiaires agissant pour la compte de sociétés étrangères, contraires au droit communautaire. Pour la Cour, un État membre ne peut appliquer une sanction pénale pour le défaut d’accomplissement d’une formalité administrative qu’il refuse ou rend impossible en violation du droit communautaire. De quoi faire sérieusement réfléchir les Etats qui tentent encore de privilégier un monopole national sous prétexte de protection de l’intérêt collectif, tout en stimulant les activités de jeux et paris pour les sommes considérables qu’elles rapportent à l’Etat.

Selon la loi italienne, l’organisation de jeux de hasard ou la collecte de paris nécessite au préalable l’attribution d’une concession et d’une autorisation de police. Toute infraction à ces règles est passible de sanctions pénales pouvant aller jusqu’à une peine d’emprisonnement de trois ans.

En 1999, les autorités italiennes compétentes ont, à la suite d’appels d’offres, attribué 1 000 concessions de paris sur les compétitions sportives et 671 nouvelles concessions pour les compétitions hippiques (329 concessions existantes ont été renouvelées automatiquement). Ces concessions étaient valables pour six ans et renouvelables pour la même durée. Les appels d’offres excluaient notamment les opérateurs constitués sous la forme de sociétés dont les actions étaient cotées sur les marchés réglementés.

Parmi ces derniers se trouvait la société de droit anglais Stanley International Betting Ltd, titulaire d’une licence de la municipalité de Liverpool et faisant partie du groupe Stanley Leisure plc, société anglaise cotée à la bourse de Londres, à l’époque quatrième plus grand bookmaker et premier tenancier de maisons de jeux au Royaume-Uni. Stanley opère en Italie par les biais de «centres de transmission de données» («CTD»), gérés par des opérateurs indépendants liés contractuellement à Stanley, qui offrent aux parieurs un parcours télématique leur permettant d’accéder au serveur de Stanley situé au Royaume-Uni.

MM. Placanica, Palazzese et Sorricchio sont tous les trois des gérants de CTD liés à Stanley. En 2004, ils ont été inculpés devant le Tribunale di Larino et le Tribunale di Teramo pour avoir exercé une activité organisée de collecte de paris sans l’autorisation de police requise. Ces juridictions ont demandé à la Cour de justice des Communautés européennes si la législation italienne relative aux jeux de hasard est compatible avec les principes communautaires de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services.

La Cour de justice rappelle tout d’abord qu’une loi qui interdit – sous peine de sanctions pénales – l’exercice d’activités dans le secteur des jeux de hasard en l’absence de concession ou d’autorisation de police délivrées par l’État, comporte des restrictions à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services. Or, les particularités d’ordre moral, religieux ou culturel, ainsi que les conséquences moralement et financièrement préjudiciables pour l’individu et la société qui entourent les jeux et les paris peuvent justifier de telles restrictions. Ces dernières doivent toutefois satisfaire aux conditions de proportionnalité. La Cour examine ensuite les différentes conditions imposées par la loi italienne.

La concession

L’Italie poursuit une politique d’expansion dans le domaine des jeux de hasard, visant à attirer des joueurs exerçant des activités de jeux et de paris clandestins interdites en tant que telles vers des activités autorisées et réglementées. La Cour reconnaît qu’afin d’atteindre cet objectif, les opérateurs autorisés doivent constituer une alternative fiable, mais en même temps attrayante, à une activité interdite, ce qui peut en soi impliquer l’offre d’une gamme de jeux étendue, une publicité d’une certaine envergure et le recours à de nouvelles techniques de distribution.

L’objectif invoqué par l’Italie pour justifier la nécessité d’une concession est celui de prévenir l’exploitation des activités dans le domaine des jeux de hasard à des fins criminelles. La Cour admet qu’un système de concessions peut constituer un mécanisme efficace permettant de contrôler les opérateurs actifs dans ce domaine.

En revanche, la Cour ne dispose pas d’éléments factuels suffisants pour apprécier la compatibilité de la limitation du nombre global des concessions avec le droit communautaire. Le fait que le nombre de concessions ait été considéré comme «suffisant» pour tout le territoire national sur la base d’une estimation spécifique ne saurait en soi justifier les entraves à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services résultant de cette limitation. À ce propos, la Cour charge par conséquent les juridictions de renvoi de vérifier si, en limitant le nombre d’opérateurs agissant dans le secteur des jeux de hasard, la réglementation nationale répond véritablement à l’objectif invoqué, à savoir celui visant à prévenir l’exploitation des activités dans ce secteur à des fins criminelles ou frauduleuses.

La Cour juge en outre que l’exclusion totale des sociétés de capitaux des appels d’offres pour l’octroi de concessions va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif visant à éviter que les opérateurs du secteur des jeux de hasard ne soient impliqués dans des activités criminelles ou frauduleuses. En effet, d’autres moyens existent pour contrôler les comptes et les activités des opérateurs, tout en restreignant de manière moindre la liberté d’établissement et la libre prestation des services (par exemple, recueillir des informations sur leurs représentants ou leurs principaux actionnaires). La Cour ajoute que l’illégalité de l’exclusion de certains opérateurs des appels d’offres oblige l’État membre à prévoir des modalités procédurales pour sauvegarder les droits que ces opérateurs tirent de l’effet direct du droit communautaire (par exemple, la révocation et la redistribution des anciennes concessions). Entre-temps, le défaut de concession ne peut faire l’objet de sanctions à l’encontre de tels opérateurs.

L’autorisation de police

La procédure d’octroi d’autorisation de police présupposant une concession est, par conséquent, entachée des mêmes vices qui affectent l’octroi de concessions. Le défaut d’autorisation ne pourra

donc être reproché à des personnes qui n’auraient pas pu les obtenir, du fait qu’elles avaient, en violation du droit communautaire, été exclues de l’octroi d’une concession.

Les sanctions pénales

En principe, la législation pénale relève de la compétence des États membres, mais le droit communautaire impose des limites à cette compétence : la législation pénale ne peut pas, en effet, restreindre les libertés fondamentales garanties par le droit communautaire. La Cour réaffirme qu’un État membre ne peut pas appliquer une sanction pénale pour une formalité administrative non remplie, lorsque l’accomplissement de cette formalité est refusé ou rendu impossible par l’État membre concerné en violation du droit communautaire. La République italienne ne saurait donc appliquer à des personnes telles que les prévenus au principal des sanctions pénales pour l’exercice d’une activité organisée de collecte de paris sans concession ou sans autorisation de police.

source : communiqué de presse de al Cour de justice